原告山西宏基建設工程有限公司（以下簡稱宏基建設工程公司）與被告浮山縣人民政府、第三人浮山縣國土資源局建設工程施工合同糾紛一案，本院于2018年9月12日立案后，依法適用普通程序，公開開庭進行了審理。原告委托訴訟代理人王郭虎、被告浮山縣人民政府及第三人浮山縣國土資源局共同委托訴訟代理人史竹敏、溫靜到庭參加訴訟。本案現已審理終結
山西宏基建設工程有限公司與浮山縣人民政府建設工程施工合同糾紛一審民事判決書
案號：（2018）晉1002民初4386號
判決日期：2020-12-14
法院：臨汾市堯都區人民法院
訴訟參與人信息
案件基本情況
原告宏基建設工程公司向本院提出訴訟請求：1、判令被告給付原告開發耕地獎勵款325.998萬元；2、判令被告支付原告開發耕地的利潤663.740723萬元；3、本案的訴訟費用由被告承擔。事實與理由:2016年4月29日,原、被告及第三人簽訂了《自籌資金和使用民間資金進行耕地開發項目監管協議》。協議約定:由原告自籌資金對浮山縣北王鄉臣南河和馬臺村的荒坡、河灘進行耕地開發:第三人竣工驗收后,被告根據審計部門的決算和審計的資金數額優先支付原告的投資成本;開發的耕地指標被使用后,根據耕地開發的等級,被告給予原告相應的獎勵,并支付原告不超過20%的開發利潤。協議簽訂后,原告自籌資金積極開發耕地362.22畝;經第三人竣工驗收,開發耕地為10級耕地;經浮山縣審計局審計,原告的投資成本為702.0583853萬元。2017年8月15日,被告將上列開發的耕地指標以4346.676萬元的價格轉讓,轉讓價款亦悉數收圪,然而,被告僅僅將原告的投資成本給了原告,協議中約定的獎勵和利潤遲遲不予兌現。原告和被告多次交涉未果,為了維護自己的合法權益,彰顯契約精神的尊嚴,原告故訴至法院,請依法判決。
原告山西宏基建設工程有限公司為證明其主張，出示了下列證據證明：
1、原告的營業執照及法定代表人身份證明。證明：原告是適格的訴訟主體資格；
2、自籌資金和適用民間資金進行耕地開發項目監督協議。證明：協議中明確約定了獎勵標準和開發利潤的計算方式，協議的第十條約定了獎勵標準為每畝0.9萬元，第十一條約定了開發利潤不超過總利潤的20%，獎勵和利潤是兩個不同的原告應得的款項，而不是被告答辯中所述的同一筆款項；
3、浮山縣國土資源局關于浮山縣北王鄉臣南河和馬臺村土地開發項目竣工驗收的批復。證明：原告按照合同的約定完整的履行了自己的合同義務；
4、審計報告。證明：原告的投資成本（6066183.85元）將原告提交的審計的工程款數額核減201823.11元，被告按照審計報告中的數額給原告支付的工程款；
5、××縣畝十等易地補充耕地指標的函；
6、臨汾市易地補充耕地指標轉讓批準表；
7、易地補充耕地指標轉讓交易表；
8、易地補充耕地協議。
5、6、7、8四組證據證明：本案訴爭的土地被原告使用，使用的形式是被告將本案的訴爭的土地指標轉讓，并獲價款4346.676萬元，數額確定后土地開發協議中第十一條的約定就可以完整的履行了。
被告浮山縣人民政府辯稱：
一、本案案由錯誤，不應屬于建設工程合同糾紛，而應屬于行政訴訟的受案范圍，依法應駁回起訴。（一）案涉合同性質屬于行政協議，系行政訴訟的受案范圍。（二）本案訴訟請求所涉協議條款，應屬于行政獎勵，系不具有強制執行力的具體行政行為。
二、如果認定本案系民事糾紛，則監管協議中關于獎勵和利潤的條款，已嚴重背離招投標文件的實質性內容，該部分條款應屬無效，應當依法駁回宏基公司的訴訟請求。（一）招投標文件中，并未包括“獎勵”的內容。（二）投標文件中的“利潤”，與監管協議中的利潤嚴重不符。
三、被答辯人鴻基公司起訴的“獎勵”和“利潤”實屬同一性質，不可同時主張。（一）從規定的目的上來看，“獎勵”和“利潤”都是為了鼓勵民間資本的積極性，對為社會作出突出貢獻的行政相對人給予的物質獎勵。不可能既規定了獎勵，又規定了利潤。（二）從規范性文件的表述來看，目前各級政府部門關于耕地開發項目的規范性文件中，“獎勵”和“利潤”都是單獨適用，沒有同時規定獎勵和利潤的情況，都是代表政府行政獎勵的涵義。（三）從監管協議的內容來看，協議中的“獎勵”“利潤”實際上屬于同一概念，只是表述不同。
四、訴請中關于利潤數額的請求，并無任何事實和法律依據，應依法駁回。（一）案涉項目工程無法確定總利潤的多少，因此對于利潤的計算基數無法確定。（二）如基數確定后，對于訴請中提到的利潤，根據監管協議的內容，不應高于20%，但具體的計算標準無法確定，因此利潤的確定不存在事實依據。（三）根據宏碁公司的投標文件，利潤應為中標金額的3%，且包括在中標金額中。
綜上所述，本案系行政訴訟受理的范圍，不應通過民事訴訟程序審理，另外原告的訴訟請求，既無事實依據，也無法律依據，請求依法駁回起訴。
被告浮山縣人民政府為證明其主張，出示了下列證據證明：
1、臨汾市國土資源局對本項目的立項通知。證明：本項目依法經臨汾市國土資源局行政審批立項；
2、縣政府、縣國土局招標文件。證明：涉案協議以及約定的獎勵條款系行政協議，并非平等民事主體約定的內容，應屬于行政訴訟的受案范圍；
3、宏基公司投標文件。證明:涉案協議以及約定的獎勵條款系行政協議，并非平等民事主體約定的內容，應屬于行政訴訟的受案范圍，該項目為清單報價，從證據的25到71頁為該項目施工費單價分析表，每一張表格中利潤均體現在明細里，數量為3%；
4、山西省國土廳財政廳耕地開發周轉基金暫行辦法（79-80）第二十條和第二十四條互相呼應的條款，規定了耕地指標只有自己使用和轉讓給他用兩種情形；規定了如果轉讓指標對提供指標的縣政府對十級土地可獲得每畝三萬的獎勵；
5、臨汾市委市政府關于印發臨汾市項目落地耕地占補平衡實施方案的通知（82）；
6、浮山縣關于鼓勵和引導民間資本規范有序開發造地的管理辦法（103），合理比例利潤和定額補助以及獎勵標準是一回事。
4、5、6三組證據，證明：涉案協議以及約定的獎勵條款系行政性質，并非平等民事主體約定的內容，應屬于行政訴訟的受案范圍。
7、縣政府、縣國土局招標文件；
8、宏基公司投標文件，宏基公司投標總造價6258075元且投標報價中不存在獎勵的內容也不存在原告主張的20%的利潤；
9、自籌資金和使用民間資金進行耕地開發項目監管協議，轉讓給第三人時第三人使用耕地指標的情況，這時被告應按照十級每畝9000元的標準給予丙方獎勵，第十一條約定的是被告自己使用耕地指標時給予的獎勵，兩個條款規定的目的是一致的。
7、8、9三組證據，證明：開發協議條款違反了《招投標法》《招投標法實施條例》的強制性規定，所涉條款應屬無效，浮山縣政府、浮山縣國土資源局與宏基公司的權利義務應按照招投標文件以及開發協議的剩余條款履行，而浮山縣政府、浮山縣國土資源局已將全部工程款支付給宏基公司，開發協議約定的權利義務已完全履行，因此，應當駁回宏基公司的訴訟請求；
10、山西省國土廳財政廳耕地開發周轉基金暫行辦法；
11、易地補充耕地指標轉讓交易表。
10、11兩組證據，證明：根據省市縣文件規定，獎勵即是利潤，只是表述不同，涉案合同約定的“獎勵”“利潤”實屬同一性質，宏基公司主張獎勵與利潤的訴訟請求無事實依據；
12、襄汾縣人民政府辦公室關于印發襄汾縣社會資本參與土地整治實施辦法（試行）的通知（117）。證明：臨汾市其它縣，實行的現行文件中，結算方式也有出現合理利潤這個詞語，在描述具體標準時，又使用的獎勵這個詞，可以看出利潤和獎勵是一回事，另外襄汾縣的合理利潤模式中，獎勵的標準是10級8000元／畝，這與本案中9000元／畝的獎勵標準是相差不多的，因此，本案中土地指標轉讓的情況，僅能在一定條件下適用第10條；
13、浮山縣關于鼓勵和引導民間資本規范有序開發造地的管理辦法。證明：浮山縣的文件描述，跟襄汾縣一致，也是成本＋合理利潤模式，對于利潤標準，采取的是定額獎勵，合同第10條的內容與其一致；
14、自籌資金和使用民間資金進行耕地開發項目監管協議。證明：對于“總利潤如何計算”“不超過20%”如何解釋，無其他法律、法規及政策性文件、交易習慣予以確定，無法確定支付金額；
15、宏基公司投標文件。證明：宏基公司已取得利潤，無權再行主張，對于超付利潤，縣政府、縣國土局保留追索權利；
16、浮山縣審計局審計報告（浮審投報2017【3】號）。證明：已審計的金額中包括了利潤。
第三人浮山縣國土資源局辯稱：總體意見同意浮山縣人民政府的答辯意見。
一、浮山縣國土資源局與宏基建設公司曾在招投標程序后，依法簽訂了《建設工程施工合同》，該合同約定了雙方對于耕地開發工程的具體權利義務，而本案監管協議系在《建設工程施工合同》基礎上簽訂的行政獎勵性協議，雙方發生糾紛的焦點，也是監管協議，而不是《建設工程施工合同》，因此，本案應屬于行政糾紛。
二、重點對獎勵和利潤的一致性發表意見。
本項目屬于耕地開發項目，根據山西省國土廳【2015】144號文的要求（第24條），對于提供跨縣域易地補充耕地指標的縣，按照耕地開發等級進行獎勵，本案中，耕地開發后，被評為10級，按照規定，應該獎勵縣政府每畝3萬元。當時通過集體決策，對于這種轉讓補充耕地指標的情況，我們初步制定了給社會資本方9000元／畝的獎勵標準，即縣政府可得獎勵的30%，這與浮山縣政府在2017年制定的《浮山縣人民政府關于鼓勵和引導民間資本規范有序開發造地的管理辦法（試行）》的內容和標準，也是一致的。
三、已經支付的金額，并不是經審計過的投資成本，經浮山縣審計局審計后的項目金額，應為606萬元，多支付的部分，是項目前期費用，這些費用由宏基公司現行墊付，所以我們向其進行了支付。
經審理查明：2015年11月11日，第三人浮山縣國土資源局委托招標代理機構山西文昌工程咨詢有限公司公開向社會發布招標公告，內容為：浮山縣北王鄉臣南河和馬臺村2個行政村土地開發項目建設總規模為30.48公頃、新增水澆地24.08公頃。招標范圍為：施工圖紙范圍內的全部工程，計劃工期為六個月。此后，原告宏基建設工程有限公司中標。
2016年4月29日，原告與被告浮山縣人民政府、及第三人浮山縣國土資源局簽訂了一份《自籌資金和使用民間資金進行耕地開發項目監管協議》，協議對新增耕地指標管理獎勵辦法和利潤分配及違約責任等進行了約定。
2016年11月4日，驗收組長黃艷陽出具了關于對浮山縣北王鄉臣南河和馬臺村土地開發項目竣工驗收的意見。
2016年11月29日，第三人浮山縣國土資源局對原告宏基建設工程公司施工的××縣土地開發項目下發了浮政國土函（2016）20號竣工驗收批復文件。
2017件3月13日，浮山縣審計局以浮審投報（2017）3號審計報告對原告施工開發的項目進行了審計，審計發現的問題和處理意見為：①多計工程造價201823.11元；②浮山縣土地開發整理中心北王鄉臣南河和馬臺村土地開發項目工程結算報審價6268006.96元，審計認定工程造價6066183.85元，多審計工程價款201823.11元。
2017年8月15日，第三人浮山縣國土資源局和太原高新區科昇多經產業有限公司簽訂了一份易地補充耕地協議書將原告宏基建設工程公司開發的耕地指標面積362.223畝，以人民幣4356.676萬元（其中指標費用4346.676萬元、資料費10萬元）轉讓給太原高新區科昇多經產業有限公司。
2017年9月29日，被告浮山縣人民政府給付原告工程款5760000元，2018年3月20日付保證金306183.85元。
庭審中，原告出示了8份證據要求二被告承擔2016年4月29日協議中第十條約定，《第十條、使用補充耕地指標的，甲方對丙方給與獎勵，具體獎勵指標按照山西省耕地質量等級成果劃分為：每畝14級0.3萬元、13級0.45萬元、12級0.6萬元、11級0.75萬元、10級0.9萬元、9級1.05萬元、8級1.2萬元》即每畝10級0.9萬元，362畝獎勵325萬元，和第十一條約定，《第十一條：如果甲方使用丙方開發的耕地指標，并發的項目開發利潤額不超過總利潤的20%》即利潤663.7407萬元。二被告對原告訴求持有異議，亦出示16份證據證明，其一本案應所涉合同應屬行政協議，屬行政訴訟受理案件范圍。其二，原告所起訴的獎勵和利潤實屬同一性質，不可同時主張。其三，本案所涉利潤無法確實總利潤是多少。因此，對利潤的計算基數無法確定。
上述事實，有原、被告提交的證據及庭審記錄在案佐證。足以認定
判決結果
1被告浮山縣人民政府于本判決生效后一個月內給付原告山西宏基建設工程有限公司開發耕地獎勵款3259980元。
2駁回原告的其他訴訟請求。
案件受理費60543元，由原告承擔27743元，被告承擔32800元。
如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人或者代表人的人數提出副本，上訴于臨汾市中級人民法院
合議庭
審判員王建民
人民陪審員張晶
人民陪審員李娟
二0一八年十一月七日
書記員徐云紅
判決日期
2020-12-14
