原告佛山市興利工程建設有限公司訴被告佛山市高明區住房城鄉建設和水利局（以下簡稱高明區住建局）、被告佛山市高明區＊＊＊＊辦事處（以下簡稱荷城街辦）行政協議糾紛一案，于2019年11月28日向本院提起行政訴訟。本院于2019年12月2日受理后，依法向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書，并依法組成合議庭進行審查。本案現已審理終結
佛山市興利工程建設有限公司與佛山市高明區住房城鄉建設和水利局、佛山市高明區荷城街道辦事處、其他（城建）一案行政一審裁定書
案號：（2019）粵0606行初1331號
判決日期：2020-09-03
法院：佛山市順德區人民法院
訴訟參與人信息
案件基本情況
原告訴稱，2005年6月20日，原告與原佛山市高明區水利局（以下簡稱原高明區水利局）就高明區滄江橋堤裁彎取直工程事宜簽訂《高明區滄江橋堤裁彎取直工程承包合同協議書》（以下簡稱《協議書》），合同主要內容如下：工程名稱：高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程；工程承包總價3490024.93元；工程款支付方式：工程款采取總價承包的方式，總金額3490024.93元，總價一次包死，施工過程中發生設計變更時，根據實際增減的工程量及投標單價，對總造價進行增減調整；施工單位進場后在區財政及三洲街道辦對該工程正常撥款前提下，三十天內支付合同價款的10%，完成工程進度50%時支付合同價款的10%，工程完工驗收后二十天支付合同價款的40%，余下工程款（含設計變更部分）在工程竣工驗收結算后三年內付清（不計利息）。
2005年8月3日，佛山市高明區人民政府辦公室向原高明區水利局、區財政局、荷城街辦、滄江工業園發展有限公司發文（編號為20051080），明確涉案工程建設資金由區財政負責解決209.4萬元（60%）、余下的139.6萬元（40%）由荷城街辦負責。
合同簽訂后，原告嚴格按合同約定履行施工義務。2005年9月16日，涉案工程已完成基礎拋石以及堤身填筑，當堤身填筑至6米高程正進行停工觀測時，大壩突然由新筑堤的內堤半坡起整體向河內滑坡。2005年10月12日，經高明區黨政兩套班子聯席會議討論，一致同意取消滄江堤三洲書院段裁彎取直工程的方案，采用加固舊堤方案，并對已實施的裁彎取直工程進行審核結算。2005年10月26日，原告與被告對涉案工程進行結算，工程結算造價為3296678.95元。根據《協議書》第九條的約定，原高明區水利局及荷城街辦應在結算之日起三年之內即2008年10月26日前付清全部工程款。區財政付清了由其承擔的60%的工程款，但高明區政府辦公室明確由荷城街辦承擔的40%工程款未得到全額支付。
后經機構改革調整，原高明區水利局的職能、權責由原佛山市高明區國土城建和水務局（以下簡稱原高明區國土局）承繼。基于原告多次向原高明區國土局催收工程款，原高明區國土局于2012年11月29日向荷城街辦發出明水務函〔2012〕59號《關于要求繼續支付滄江橋堤岸裁彎取直工程剩余配套工程款的函》，函告荷城街辦，區財政已按合同要求于2006年全部付清區級財政應承擔的工程款，并要求荷城街辦盡快將欠付的工程款劃撥給原告。截止目前，由區財政承擔的60%工程款已支付完畢，由荷城街辦承擔的40%工程款即1318671.58元，荷城街辦已支付356700元，尚欠961971.58元未支付。
原告認為，《協議書》是原高明區水利局為社會公共利益、實現其行政管理的意圖和目標與原告簽署的具有行政權利義務內容的協議，該協議應為行政協議。之后，因機構改革調整，原高明區水利局的相關職責、權責現由被告高明區住建局承繼，故支付工程款義務應由被告高明區住建局承繼。根據《協議書》以及編號20051080號文件，被告高明區住建局及荷城街辦應當支付剩余工程款。涉案工程款均已屆清償期限，原告多次要求兩被告清償工程款未果，為此，原告起訴請求：1.兩被告向原告支付工程款961971.58元及逾期付款違約金（逾期付款違約金以工程款961971.58元為基數，按照中國人民銀行規定的同期貸款利率，從2008年10月27日計算至實際清償之日）；2.訴訟費由兩被告承擔。
原告在訴訟中提交的證據有：滄管委復［2004］27號《關于滄江工業園“滄江橋”有關建設問題的批復》、關于高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程立項的申請、明發改資〔2005〕20號《關于高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程項目的復函》、項目審批部門招標核準意見、佛山市高明區建設工程項目中標通知書、《協議書》、編號為20051080高明區人民政府辦公室文、高明滄江工業園“滄江橋”堤岸（書院段）裁彎取直工程滑坡事件處理的會議紀要、［2005］4號區黨政兩套班子聯席會議紀要、工程結算書及相應附件、明水務函〔2012〕59號《關于要求繼續支付滄江橋堤岸裁彎取直工程剩余配套工程款的函》、匯款憑證及發票。
被告高明區住建局辯稱，一、本案應屬于民事糾紛，不屬于行政糾紛，請求法院裁定駁回原告起訴。第一，原高明區水利局是作為民事主體與原告簽訂合同的。本案中，原高明區水利局作為民事主體，有權與其他市場主體發生民事法律關系，有權獨立訂立民事合同。因此，原高明區水利局有權作為民事主體與原告簽訂《協議書》，而無須以行使行政職能方式與其簽訂合同。第二，《協議書》產生的是民事法律關系。原告、原高明區水利局雙方處于平等的地位，本著互利互惠的原則，出于真實的意思表示，簽訂了《協議書》。原高明區水利局雖然系行政機關，但其跟民事主體簽約，協議的本質內容是完成高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程的施工任務。本案中的高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程建設是一項重要水利工程，具有公共利益因素，但不能改變《協議書》是民事合同的性質。第三，雙方權利義務對等，原高明區水利局沒有行政優益權。合同條款沒有原高明區水利局單方解除協議的約定或對原告進行補償、處罰的情形。合同約定的權利義務對雙方都有約束力，應當按照誠實信用原則履行合同。但凡其中一方違約，按《中華人民共和國合同法》進行解決。第四，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十三條第二款規定：“本解釋施行后，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）同時廢止。最高人民法院以前發布的司法解釋與本解釋不一致的，不再適用。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）已被廢止，因此該解釋第十一條不應作為參照的條文。
二、原高明區水利局已按照合同約定履行了付款義務，剩下的工程款應當由被告荷城街辦承擔。根據原告提供的證據可知，雖然原高明區水利局作為項目的發包方，但雙方早就合同約定了工程款的支付方式和比例。由于原高明區水利作為工程發包方，已由佛山市高明區財政局支付全部其應付的費用，剩下的工程款應由被告荷城街辦進行支付，且原告也以實際行動認同了高明區財政局支付60%工程款，荷城街辦支付40%工程款的約定。同時，原告也向荷城街辦開具了發票和收取了工程款。因此，原告再向被告高明區住建局支付工程款沒有事實和法律依據。
被告荷城街辦辯稱，一、本案并非行政訴訟案件，應為建設工程合同糾紛民事案件，原告要求被告荷城街辦履行義務沒有法律依據，應駁回原告訴訟請求。（一）被告荷城街辦認為與原告的工程款結算糾紛屬于建設工程合同糾紛，并非行政行為糾紛。我國的行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，依照行政訴訟法和有關法律、法規向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并作出裁決的訴訟制度。行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織、或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或其他組織，就特定的具體事項作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為，針對行政行為成立要素，是行使行政權力所為的單方行為。即該行為無需對方同意，僅行政機關單方即可決定，且決定后即發生法律效力，對方負有服從的義務，如果不服從，該行為可以強制執行或申請人民法院強制執行。針對本案，原高明區水利局與原告簽訂的《協議書》，協議中明確通過招標方式，確定原告為承包單位，發包單位和承包單位就合同問題達成一致協議，明確是雙方以平等主體間協議一致的承包合同，并非原高明區水利局行使行政職權要求原告承接工程的單方行為，沒有原告的合意，雙方不能構成任何法律關系及實體關系，因此本案糾紛僅屬于平等主體之間簽訂的建設工程承包合同所產生的權利義務法律關系，并非行政行為。（二）原告認為雙方簽訂的《協議書》是原高明區水利局為社會公共利益實現行政管理的意圖及目標簽訂的協議，因此認為該協議是行政協議是錯誤的。原高明區水利局作為行政機關，其自身職責決定其工作范圍就是為人民服務，為公共利益服務，要明確是否符合行政訴訟的基本條件，需要嚴格依照法律規定對相應主體作出的行為是否屬于行政行為，結合上文論述，本案應通過建設工程合同民事訴訟處理，并非行政訴訟，因此原告要求被告荷城街辦履行義務缺乏準確的法律依據，請求法院對原告的起訴予以駁回。
二、退一步說，若法院認定本案屬于行政訴訟案件，但根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款的規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。起訴期限是人民法院受理行政訴訟案件審查條件之一，超過法定期限期限且無《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規定情形的，法院不予受理，已經受理的，應當裁定駁回起訴、案涉《協議書》已經明確所涉工程款支付時間，自原告知道被告荷城街辦未能支付所涉工程款時已知道相應沒有支付工程款的行政行為后6個月內仍未向法院提起訴訟，依據上述規定應駁回起訴。
兩被告在本案中未提供證據。
經審查查明，2004年12月3日，高明滄江工業園管理委員會作出《關于滄江工業園滄江橋有關建設問題的批復》，對滄江橋堤岸的裁彎取直水利工程由原高明區水利局牽頭建設。
2005年3月18日，原高明區水利局向高明區發展和改革局遞交一份《關于高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程立項的申請》。2005年3月21日，高明區發展和該局作出明發改資〔2005〕20號《關于高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程項目的復函》，同意原高明區水利局建設滄江橋堤岸裁彎取直工程項目。
2005年6月10日，原告通過招投標方式成為滄江橋堤岸裁彎取直工程的中標單位。
2005年6月20日，原高明區水利局作為發包單位、原告作為承包單位，雙方簽訂《協議書》，合同主要內容如下：工程名稱：高明區滄江橋堤岸裁彎取直工程；工程承包總價3490024.93元；工程款支付方式：工程款采取總價承包的方式，原告中標總金額為3490024.93元，總價一次包死，施工過程中發生設計變更時，根據實際增減的工程量及投標單價，對總造價進行增減調整；施工單位進場后在區財政及三洲街道辦對該工程正常撥款前提下，三十天內支付合同價款的10%，完成工程進度50%時支付合同價款的10%，工程完工驗收后二十天支付合同價款的40%，余下工程款（含設計變更部分）在工程竣工驗收結算后三年內付清（不計利息）。
2005年8月3日，佛山市高明區人民政府辦公室對原高明區水利局、區財政局、荷城街辦、滄江工業園發展有限公司作出編號20051080號文，該文就滄江橋裁彎取直工程資金問題明確區財政負責解決209.4萬元（60%）、余下的139.6萬元（40%）由荷城街辦負責。
合同簽訂后，原告嚴格按合同約定履行施工義務。2005年9月16日，涉案工程已完成基礎拋石以及堤身填筑，當堤身填筑至6米高程正進行停工觀測時，大壩突然由新筑堤的內堤半坡起整體向河內滑坡。2005年10月12日，經高明區黨政兩套班子聯席會議討論，一致同意取消滄江堤三洲書院段裁彎取直工程的方案，采用加固舊堤方案，并對已實施的裁彎取直工程進行審核結算。
2005年10月26日，原高明區水利局與原告簽訂《工程結算書》，確認工程造價為：中標價＋增加工程量造價-未完成工程量造價＝3490024.93元＋209209.2元-4025555.18元＝3296678.95元，該結算書亦有佛山市高明區建信工程造價咨詢有限公司蓋章確認。
2012年11月29日，原高明區國土局向被告荷城街辦作出明水務函〔2012〕59號《關于要求繼續支付滄江橋堤岸裁彎取直工程剩余配套工程款的函》，該函認為區財政局已按合同要求于2006年全部付清區級財政應承擔的工程款，被告荷城街辦承擔的工程款尚未按合同要求付清，應付款是1318671.58元，在2008年已支付263700元，尚欠工程款1054971.58元，請被告荷城街辦盡快將尚欠的工程款劃撥給原告。
2019年1月26日，被告荷城街辦向原告支付工程款48098元。經原告核算，認為案涉工程款兩被告現尚欠961971.58元未付。
又查，因佛山市機構改革，原高明區水利局、原高明區國土局已不再保留，涉案的職權已由被告高明區住建局承接
判決結果
駁回原告佛山市興利工程建設有限公司的起訴。
本案不收取受理費，原告佛山市興利工程建設有限公司預交的受理費50元，可在本裁定發生法律效力后向本院申請退還。
如不服本裁定，可在裁定書送達之日起十日內提起上訴，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數遞交上訴狀副本，上訴于廣東省佛山市中級人民法院
合議庭
審判長吳嘉敏
審判員鄭旭輝
審判員陳威
二〇二〇年三月三日
書記員胡卓華
判決日期
2020-09-03
